LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SÉNEGALAIS À PROPOS DES " CRÉDITS SPÉCIAUX" ( " FONDS SECRETS" OU "FONDS POLITIQUES"): CE QU'IL EN EST ET EN QUOI CELA NOUS INTERESSE T-IL?

L’enjeu de la proposition de loi censurée par le Conseil constitutionnel sénégalais dépasse largement le seul débat technique sur la répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif, entre la loi et le règlement. Il s’agissait, au fond, de tenter de sortir de l’opacité qui entoure traditionnellement la constitution, la gestion et le contrôle des « fonds spéciaux », « fonds secrets » ou autres « fonds politiques ». En celà, le débat nous interesse. En effet, dans nombre de pays héritiers du système politique français, dont le nôtre, ces mécanismes financiers, souvent abusivement justifiés par les nécessités de la raison d’État, ont entretenu de longue date, des pratiques opaques qui ont largement favorisé les malversations, les détournements et, plus généralement, ont foretement contribué à la généralisation de la corruption et à altérer ainsi le fonctionnement démocratique lui même.

La levée du voile entourant ces fonds constitue pour cette raison, une vieille revendication des oppositions démocratiques. 

Toute la difficulté consiste à concilier deux exigences également légitimes en soi : préserver la confidentialité nécessaire à certaines dépenses de souveraineté, de sécurité, de renseignement ou de diplomatie, tout en maintenant les principes élémentaires de l’État de droit, de responsabilité et de contrôle des deniers publics.

À cet égard, la décision rendue le 25 août 2026 par le Conseil constitutionnel sénégalais mérite d’être lue avec précision. Il importe surtout d’éviter de lui faire dire ce qu’elle ne dit pas. Elle ne proclame ni l’incontrôlabilité des fonds spéciaux, notamment par le Parlement, ni la liberté absolue de l’Exécutif quant aux montants alloués, aux conditions de leur utilisation ou aux finalités auxquelles ils peuvent être affectés.

1. Ce que le Conseil a dit et qui justifie le rejet de la proposition de loi

Le Conseil constitutionnel a déclaré irrecevable la proposition de loi relative au régime juridique des crédits spéciaux pour une raison essentiellement liée à la hiérarchie des normes et au respect de la procédure législative applicable.

Il faut se rappeler que dans l’ordre juridique, toutes les lois n’occupent pas exactement le même rang. La loi organique, adoptée selon une procédure constitutionnelle particulière, a pour fonction de préciser et compléter certaines dispositions de la Constitution. Elle s’impose, dans son domaine, à la loi ordinaire. Une loi ordinaire ne peut donc modifier, contourner ou contredire les règles posées par une loi organique.

Or la loi organique n° 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances fixe déjà les règles fondamentales relatives à la nature, à l’ouverture, à la spécialisation, à l’exécution et au contrôle des crédits budgétaires. Dès lors que les parlementaires entendaient modifier ou compléter ce régime sur des points relevant de la loi organique, ils ne pouvaient le faire par une simple proposition de loi ordinaire. Ils ne pouvaient le faire que par la voie d'une autre loi organique. Ils ont donc fauté.

C’est, au fond, le vice principal ayant conduit au rejet de leur initiative : une matière relevant du domaine organique a été traitée par la voie législative ordinaire.

Cela ne signifie nullement que la matière échappe au Parlement. Bien au contraire : la loi ordinaire comme la loi organique relèvent toutes deux de la compétence législative du Parlement. Mais lorsqu’une question appartient au domaine organique, elle doit être examinée et adoptée conformément à la procédure renforcée propre aux lois organiques, avec les garanties constitutionnelles qui s’y attachent.

Ainsi, si les auteurs de la proposition voulaient revoir le cadre juridique des fonds spéciaux sur des matières déjà régies par la loi organique relative aux lois de finances, ils devaient emprunter la voie appropriée : une modification de cette loi organique, et non une loi ordinaire autonome.

Le Conseil relève ensuite que la proposition entendait définir les crédits spéciaux, en préciser l’objet et organiser leurs modalités d’exécution, notamment leur engagement, leur liquidation, leur ordonnancement, leur paiement, leur justification et leur contrôle.Sur certains de ces aspects, le Conseil estime en outre que la loi organique renvoie au pouvoir réglementaire, les modalités d’application.

Il faut toutefois relever, au passage, un point qui peut prêter à discussion : le Conseil range également le « contrôle » parmi les matières relevant du pouvoir réglementaire. Cette affirmation paraît contestable si elle devait être comprise de manière générale. Les modalités techniques du contrôle peuvent certes relever du règlement, mais le principe même du contrôle des deniers publics, son champ, ses garanties et les prérogatives des organes qui l’exercent — notamment le Parlement — touchent directement à l’équilibre des pouvoirs et aux garanties de l’État de droit. Il serait donc excessif d’en déduire que l’Exécutif disposerait d’une compétence exclusive pour déterminer lui-même les conditions dans lesquelles l’utilisation de ces fonds est contrôlée. A moins d'admettre qu'il relève de l'exécutif la compétence exclusive de se contrôler...

Le sens immédiat de la décision reste donc clair : ce n’est pas l’objectif de transparence et de contrôle poursuivi par les auteurs de la proposition qui est censuré ; c’est principalement le mauvais niveau normatif choisi et, sur certains points, l’empiétement sur le domaine réglementaire.

2. Ce que le Conseil n’a pas dit et qui préserve le sens de la démarche parlementaire

La décision ne dit nulle part que les fonds spéciaux seraient, par leur nature, soustraits au contrôle du Parlement ou des autres institutions compétentes.

Elle ne dit pas davantage que l’Exécutif disposerait d’une liberté totale pour fixer leurs montants. Ceux-ci demeurent des crédits publics inscrits dans un cadre budgétaire et, à ce titre, soumis aux règles constitutionnelles et organiques applicables aux finances de l’État.

Elle ne dit pas non plus que leur utilisation pourrait être laissée sans conditions, sans finalité définie ou sans aucune forme de justification.

Enfin, elle n’érige nullement le secret en principe d’irresponsabilité financière.

C’est ici que toute lecture extensive de la décision deviendrait contestable. Le fait que certaines modalités techniques d’exécution relèvent du pouvoir réglementaire ne signifie pas que l’Exécutif pourrait librement déterminer l’étendue du contrôle auquel il est lui-même soumis.

Il faut distinguer, d’une part, les opérations techniques d’exécution budgétaire — engagement, liquidation, ordonnancement, paiement — et, d’autre part, les principes fondamentaux relatifs à l’autorisation des crédits, à leur destination, à leur responsabilité d’emploi et au contrôle de leur utilisation.

De même, le caractère confidentiel de certaines dépenses peut parfaitement justifier des mécanismes particuliers de contrôle sans conduire à leur disparition. Des procédures parlementaires restreintes, juridictionnelles ou comptables peuvent préserver les exigences de confidentialité tout en maintenant la responsabilité des gestionnaires.

Ainsi comprise, la décision du Conseil constitutionnel ne désavoue donc pas, dans son principe, la démarche des parlementaires de Pastef tendant à lever l’opacité qui entoure ces fonds. Elle leur indique plutôt la voie juridiquement correcte : reprendre leur initiative dans le respect de la hiérarchie des normes et, lorsque la matière relève de la loi organique relative aux lois de finances, utiliser la procédure organique appropriée.

Pour la Mauritanie, cette évolution est particulièrement instructive au moment où la lutte contre les détournements de fonds publics, la corruption et la mauvaise gouvernance occupe une place croissante dans le débat politique. L’enjeu n’estr pas de nier les nécessités de la raison d’État, mais de rechercher les mécanismes juridiques permettant de les concilier avec les exigences de l’État de droit.

Le secret peut justifier des modalités particulières de gestion et de contrôle ; il ne peut, à lui seul, justifier l’absence de contrôle et l'appropriation des fonds d'une nation pour d'obscures raisons.. .

Gourmo Abdoul Lô, 27 août 2026